党的十九大进一步强调了党领导一切的原则，紧接着通过深化党政领导机构改革，将这一原则贯彻到组织结构和领导体制之中。党政机构改革实现了党和政府管理职能的进一步整合，为有效管理奠定了重要的基础。但是同时，党政机构改革也带来了体制性、职能性以及关系性等方面的一些问题。那么，该如何不断改善党的领导，促进党政领导制度的成熟和定型？为此，本刊记者（以下简称“记”）专访了复旦大学教授，中国政治学会副会长，上海市政治学会会长桑玉成（以下简称“桑”）。

完备的制度要以广泛的认同性为基础

记：十九届三中全会提出深化党和国家机构改革，这是出于什么考量？

桑：目前，中央以及各地方按照中央的统一部署，已经初步完成机构的调整、归类和合并等相关工作。可以看到，在当下以及今后的一段时间内，党和国家将以一种全新的权力结构和制度体系，开创政治领导的新局面。

从这一次强调党领导一切并以此为原则的党政机构改革的出发点来看，这既是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，也是推进党和国家各项制度政策等的成熟和定型的需要。关于制度成熟定型的问题，是邓小平早年提出来的一个重要构想。我们注意到，改革开放40 年来，我们在取得了重大成就的同时，也或多或少出现了一些迫切需要解决的问题，其中最大的问题莫过于社会发展的不确定性。由于改革是种破立并举的过程，是种不断调整、不断变化的过程，因此毫无疑问，也就必然会带来不确定以及发展预期值低的问题。邓小平早就看到了这个问题的存在，并致力于这个问题的解决。他在1992年的南方谈话中指出：“恐怕再有30 年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”

2014 年2 月17 日，习近平主席在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神 全面深化改革专题研讨班上的讲话中明确指出：“摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”

记：那么，这一次的党政机构改革，在我们推进制度成熟和定型的进程中具有何种地位和意义？

桑：这一次机构改革，是按照习近平主席所指出的“为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”的目标取向而推进的。但是，作为一种全新的改革实践，其是否完备、是否稳定、是否管用，还得通过实际的推进和进程来检验。从成熟与定型的目标取向来考量，我们需要从两个基本角度来审视问题。

一是认同性基础。无论是从理论上还是从实践上说，一项制度或政策的“完备、稳定、管用”，尤其是其成熟和定型，一定是以其具有广泛的认同性为基础的。政治学上所说的认同性，是指这个政治体系的直接或间接的相关者对于该体系的认知、赞同及支持的心理情感和行为支持倾向。可以认为，一种制度的认同性基础好，那么这个制度的权威性和有效性也就会好，制度实施的成本也就会相应地降低。

总体而言，这一次的党政机构改革，从中央到地方推进得相当顺利。但是我们也必须注意到，这一次机构改革的进程中，还是有相当一部分直接或间接的相关者对于改革缺乏必要的了解和理解，因而也缺乏必要的思想准备和思想基础。因为我们知道，对于这一次的机构改革，是在党中央的直接领导下通过集中领导顶层设计的路径推进的。这为改革方案的积极推进和有效实施奠定了重要的基础。但是对新事物的认识和接受还要经历一个过程，在改革方案的积极推进和有效实施的同时，不可避免会带来直接或间接相关者对改革缺乏必要的思想准备的情况。正是在这样的情况下，如何促进并奠定这一次机构改革的认同性基础，尚需一个过程。

二是有效性运行。尤其是在机构改革之后，如何通过新的机构体系来整合原来相关机构的职能领域，并实施有效的公共管理，还有待一段时间的实践来检验。这种新结构体系是否能够做到有效运行，将直接影响到“完备、稳定、成熟”制度体系的能否形成。

机构改革必须让职能清晰，任务明确

记：机构改革并非合并一些职能而已，同时会带来领导机制的新问题，您认为主要问题有哪些？